М.Е.Фрадкову

Председателю Государственной Думы

Б.В.Грызлову

Уважаемый Михаил Ефимович!

Уважаемый Борис Вячеславович!

Обращаюсь к Вам с открытым письмом в связи с тем, что в Государственной Думе находится на рассмотрении внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона № 58338-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Вокруг этого законопроекта развернулась широкая общественная дискуссия, сконцентрированная, главным образом, вокруг вопросов, связанных с заменой существующей системы социальной помощи, основанной на системе материальных льгот, на более эффективную систему социальной поддержки, основанную на системе денежных компенсаций. При этом иные изменения, предлагаемые Правительством в данном законопроекте, в частности, в сфере образования, в значительной степени остаются за рамками публичной дискуссии и общественного внимания, несмотря на то, что в случае принятия этих изменений законодательные основы государственной политики в сфере образования кардинальным образом изменятся.

Цели принятия законопроекта № 58338-4, указанные в его названии и в пояснительной записке, прилагающейся к законопроекту, безусловно, являются актуальными. Безусловно, действующее законодательство, в том числе и в сфере образования, нуждается в изменениях, направленных на более определенное разграничение полномочий и ответственности различных органов публичной власти, на соответствующее финансовое обеспечение этих полномочий, на устранение имеющихся неточностей и противоречий, на раскрытие существующих декларативных норм. Однако анализ внесенного законопроекта показывает, что содержание законопроекта далеко выходит за рамки публично декларированных целей. Ряд предложенных изменений не имеет никакого отношения к приведению законодательства в соответствие с федеральными законами №95-ФЗ и №131-ФЗ, принятыми Государственной Думой 3-го созыва, в которой я возглавлял Комитет по образованию и науке. При этом, хотя некоторые предложения представляются вполне обоснованными, значительная часть предлагаемых изменений фактически направлена на радикальное изменение принципов законодательства об образовании, следствием которого станет существенное уменьшение ответственности государства за реализацию конституционных гарантий прав граждан на образование. Более того, отдельные предложения, на мой взгляд, вступают в противоречие с нормами, установленными в статьях 7, 43, 114 Конституции РФ, и в случае их принятия могут быть оспорены в Конституционном суде.

Принятие указанного законопроекта в части изменений в закон РФ «Об образовании» и в федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в предложенном Правительством РФ виде фактически будет означать отказ от ряда форм законодательного обеспечения государственных гарантий приоритетности образования, что сделает невозможным решение ранее поставленных задач по модернизации российского образования. Ниже приводится краткий анализ законопроекта, обосновывающий эти тезисы.

1. Предложения, несоответствующие Конституции РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 43 Конституции РФ, «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении». Эта норма раскрыта в действующей редакции федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (пункт 4 статьи 2). В рассматриваемом законопроекте предлагается сужение конституционных гарантий прав граждан на образование путем исключения из перечня учреждений, предоставляющих на конкурсной основе возможность получения бесплатного высшего образования, высших учебных заведений, находящихся в ведении субъектов федерации и муниципальных образований (кстати, никаких механизмов продолжения финансирования обучения студентов, уже обучающихся в таких вузах, не сформулировано). Таким образом, имеются прямые несоответствия текста законопроекта конституционным нормам.

2. Изменения и дополнения, приводящие к отказу от существующих федеральных государственных гарантий приоритетности образования.

В законе «Об образовании» предлагается исключить три (из пяти) пунктов статьи 1 («Государственная политика в сфере образования»), исключить целиком статью 40 («Государственные гарантии приоритетности образования»), внести значительные изменения в статью 28 («Компетенция Российской Федерации в области образования»). В законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» исключается значительная часть статьи 2 («Государственная политика и государственные гарантии прав граждан РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования»).

Правительство предлагает отказаться от таких форм государственной поддержки образования, как Федеральная программа развития образования (ФПРО), утверждаемая федеральным законом, и ежегодный публичный доклад Правительства о ходе реализации ФПРО. Таким образом, ликвидируется существующий механизм, позволяющий концентрировать значительные федеральные ресурсы для решения ключевых задач модернизации образования, а никакие новые, замещающие механизмы реализации федеральной образовательной политики не предлагаются.

Предлагается исключить правовые нормы, направленные на дополнительную государственную поддержку сферы образования, в частности, в оплате труда работников образования (пункты 2-4 статьи 54, пункты 9-11 статьи 55 закона «Об образовании», пункты 1, 4, 6-9 статьи 30 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), нормы, направленные на предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям (новая редакция пункта 16 статьи 28 закона «Об образовании ») и стимулирование работодателей к обучению своих сотрудников (пункт 6 статьи 17 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») и др. При этом никаких замещающих норм, направленных на государственную поддержку образовательных учреждений и работников образования, также не предлагается.

Предлагается передать на уровень субъектов федерации и муниципальных образований решение вопросов оплаты труда и социальной поддержки работников образования, социальной поддержки обучающихся всех образовательных учреждений, кроме федеральных (пункт 5 статьи 5, пункт 6 статьи 50 закона «Об образовании») без создания соответствующей правовой и финансовой основы для эффективного решения этих вопросов.

Предлагаемые Правительством меры не вытекают из федеральных законов №95-ФЗ и №131-ФЗ и фактически означают ревизию принципа приоритетности области образования, провозглашенного в статье 1 закона «Об образовании» и многократно подтверждавшегося заявлениями руководителей государства.

3. Изменения и дополнения, способствующие разрушению единого образовательного пространства.

Предлагается отказаться от установления минимальных федеральных нормативов финансирования образования обучающихся (пункт 16 статьи 28, пункт 3 статьи 41 закона «Об образовании»), минимальных федеральных нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (пункт 31 статьи 31 закона «Об образовании» (принятый менее года назад в редакции закона от 07.07.2003г. (!)). Предлагается отказаться от единых общефедеральных требований к минимальным размерам ставок заработной платы, должностных окладов работников образования, к компенсационным выплатам (соответствующие предложения содержатся также в предлагаемых изменениях в законы «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы» и «О минимальном размере оплаты труда»). Такой подход противоречит статьям 43 и 114 Конституции РФ, согласно которым Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, а Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Такой подход подрывает материальную основу для реализации федерального государственного стандарта общего образования и неизбежно приведет к росту неравенства возможностей получения образования для жителей различных регионов России.

4. Изменения и дополнения, направленные на отказ в государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений.

Предлагается отказаться от компенсации затрат граждан, выбравших для получения общего образования негосударственные аккредитованные образовательные учреждения (пункт 4 статьи 5 закона «Об образовании»), от обязанностей государства по поддержке развития негосударственных образовательных учреждений (пункт 5 статьи 39, пункт 7 статьи 41 закона «Об образовании», подпункт 6 пункта 3 статьи 2 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Более того, негосударственные образовательные учреждения фактически выводятся за рамки действия законодательства об образовании (кроме вышеуказанных изменений, из действующего законодательства также исключаются иные упоминания о негосударственных образовательных учреждениях: пункт 6 статьи 41 закона «Об образовании», пункт 2 статьи 28 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Таким образом, происходит поворот в государственной образовательной политике, ранее хотя бы в малой мере обеспечивающей государственную поддержку развития негосударственных образовательных учреждений.

5. Изменения и дополнения, ухудшающие положение отдельных категорий обучающихся.

Исключаются обязанности государства по обеспечению доступности образовательных услуг для детей дошкольного возраста (пункт 2 статьи 18 закона «Об образовании»), по организации издания учебной литературы и производства учебных пособий (пункт 19 статьи 28 закона «Об образовании»), по дополнительному финансированию образовательных учреждений для детей с отклонениями в развитии и для детей, проявивших выдающиеся способности (пункты 10 и 13 статьи 50 закона «Об образовании»). Таким образом, федеральная государственная политика в этих вопросах теряет законодательную базу и создаются правовые основания для ухудшения положения отдельных категорий обучающихся в различных регионах страны.

6. Изменения и дополнения, уменьшающие самостоятельность образовательных учреждений.

Предлагается исключить нормы, предоставляющие образовательным учреждениям в рамках действующего гражданского и бюджетного законодательства определенную свободу в управлении имуществом, находящимся в оперативном управлении, а также в решении вопросов оплаты труда (подпункт 10 пункта 2 статьи 32, пункты 7 и 11 статьи 39 пункт 4 статьи 54 закона «Об образовании», пункты 2, 4 и 6 статьи 27, пункт 1 статьи 30 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») . Очевидно, что такие ограничения хозяйственной деятельности в условиях хронического бюджетного недофинансирования будут способствовать не развитию, а деградации системы образования, приведут к росту теневых и полулегальных форм финансирования предоставления образовательных услуг.

7. Изменения и дополнения, затрудняющие развитие дополнительного образования для взрослых.

Предлагается исключить из сферы действия законодательства об образовании один из существующих типов образовательных учреждений – учреждения дополнительного образования (для взрослых) (подпункт 6 пункта 4 статьи 12 закона «Об образовании»). Реализация этого предложения создаст дополнительные препятствия для развития системы образования в течение всей жизни ( life - time learning ), получающей в последнее время широкое распространение в технологически развитых странах и способствующей удовлетворению меняющихся потребностей рынка труда.

8. Изменения и дополнения, сужающие возможности создания и функционирования образовательных учреждений.

Предлагается исключить возможность создания образовательных учреждений несколькими соучредителями (статья 11 закона «Об образовании»). Такая мера приведет не только к сужению возможностей использования дополнительных материальных, организационных и интеллектуальных ресурсов в сфере образования, но и к отказу от некоторых существующих форм функционирования образовательных учреждений, показавших на практике свою эффективность (например, в форме создания межмуниципальных образовательных округов и соответствующих общеобразовательных учреждений).

Помимо указанных, наиболее существенных изменений в законодательстве по вопросам образования, принятие которых может иметь наиболее тяжелые последствия для развития системы образования, в законопроекте содержатся ряд иных предложений, ослабляющих правовую основу развития российского образования.

Аргументы сторонников законопроекта, основанные на том, что ряд правовых норм, предлагаемых к отмене, в последние годы фактически не исполняется ввиду их недостаточной конкретизации или ввиду отсутствия принятых Правительством механизмов их реализации, не могут рассматриваться всерьез без представления Правительством анализа последствий их отмены и при отсутствии предложений Правительства по их совершенствованию либо по созданию новых, замещающих старые, правовых и финансовых механизмов поддержки образования, в том числе на уровне субъектов федерации и местного самоуправления.

К сожалению, приходится констатировать, что в рассматриваемом законопроекте в части образования доминирует формально-бухгалтерский подход к ревизии законодательства, основанный на экономии средств федерального бюджета, без учета неизбежных негативных последствий для развития системы образования и страны в целом. Принятие рассматриваемого законопроекта в предложенном виде, без существенных изменений, устраняющих указанные выше недостатки, фактически будет означать, что Россия отказывается даже называться социальным государством, а образование перестает считаться приоритетной сферой.

А.В. Шишлов ,

Председатель Комитета по образованию и науке Государственной Думы 3-го созыва